К сожалению, в абсолютном большинстве таких случаев (9 из 10) к нам обращаются в ситуации, когда вещатель действительно виноват, т.е. совершил правонарушение, и привлекается к ответственности соответствующим органом в целом правомерно.
Основной аргумент СМИ в таких случаях – «мы так делали много лет, и ничего не было» - очевидно, несостоятельный.
Безусловно, у многих местных СМИ, особенно в относительно малонаселенных и удаленных от областных центров районах, часто наблюдается низкая информированность о законодательстве, также и как и недостаток квалифицированных кадров. Однако и контролирующие органы, прежде всего Роскомнадзор и его территориальные управления, размещают на своих сайтах большое количество информационных материалов, проводят различные мероприятия для представителей СМИ. Мы (ФНР) также стараемся поддержать повышение правовой грамотности.
В общем, можно было бы понять, что региональная радиостанция не в курсе каких-то новелл законодательства, но, к сожалению, основная масса нарушений, которые мы наблюдаем, представляют собой составы, которые присутствуют в Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП) давным-давно – та же статья 13.22 КоАП (нарушение порядка объявления выходных данных СМИ) в данной редакции действует с 2007 года, то есть больше 10 лет, а сама статья 27 Закона «О средствах массовой информации» была в нём с момента его принятия в 1991 году.
Поэтому основное нарушение, за которое СМИ привлекается к ответственности – это нарушение банальное. Например, классический случай – проверка теруправления Роскомнадзора выявило, что при круглосуточном вещании выходные данные транслировались не четыре, а три раза. Когда-то в сетке было, потом случайно удалили, далее в эфирной программе копировали сетку, так ошибка и закралась, длилась, длилась, никто на это внимание не обращал, потом проверка, эфир за 1 месяц – и выходных данных в нужном количестве не обнаружили. Да, бывают другие случаи, когда можно и нужно спорить – но, к сожалению, большинство нарушений – подобны тем, что указаны выше.
Такое длинное и мрачное введение мы приводим, чтобы убедить руководителей радиостанций (да и других СМИ в целом) в двух важных вещах:
Необходимо следить за соблюдением законодательства в сфере СМИ. Абсолютное большинство нарушений квалифицируется в ходе плановых проверок, и состоят они в нарушении простых требований к оформлению эфира, введенных давным-давно. И причина нарушений состоит в том, что руководство СМИ не предприняло даже примитивных попыток организовать выход СМИ в соответствии с законодательством. Ссылаться на сложность закона и (или) многолетнюю практику аналогичных нарушений в прошлом, в таких случаях, как минимум, несправедливо.
Бессмысленно (ничем не улучшит ситуацию) пытаться отрицать факт нарушения, уклоняться от участия в производстве по делу об административном правонарушении, если правонарушение, описанное выше, явно имело место.
Далее в нашей статье мы подробно рассмотрим второй тезис, и разберёмся, что делать в том случае, если ты действительно виноват.
Почему отрицать факт «банального нарушения» бесперспективно?
Прежде всего, почему бессмысленно отрицать факт нарушения, которое в действительности произошло? Не будем ханжами, и согласимся, что желание не быть привлечёнными к ответственности – объяснимое желание для любой организации, и в целом оно не противоречит статусу привлекаемого лица в соответствии с КоАП. Однако в данном случае вопрос не в этике, а в стратегии.
Предположим, организация понимает, что совершила правонарушение, которое ей вменяют, но хочет избежать ответственности (мы не пропагандируем такое отношение, а, напротив, демострируем его бесперспективность). Как это можно сделать в рамках законодательства об административных правонарушениях и не прибегая к фальсификации доказательств (что вообще-то уголовно наказуемо)? Единственный способ – это воспользоваться какой-либо ошибкой административного органа, которая в соответствии с законом делает привлечение к ответственности незаконным по процессуальным основаниям.
Для наглядности, продолжим пример со случаем отсутствия выходных данных. Данное нарушение, как правило, выявляется при проверках эфирных СМИ (радиостанций, телекомпаний) в рамках проверки соблюдения лицензионных требований (эфирные СМИ должны иметь соответствующую лицензию). Соответственно, раньше при выявлении нарушений при трансляции выходных данных территориальное управление Роскомнадзора могло составить протокол не по статье 13.22 КоАП (нарушение порядка выходных данных), а по части 3 статьи 14.1. КоАП (нарушение лицензионных условий) – ведь соблюдение лицензионных условий включает и обязанность публикации выходных данных также. Ответственность (максимальный штраф) по статье 14.1. также выше (40 000 против 10 000 рублей максимального штрафа). Однако такая классификация противоречила позиции Верховного Суда (п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 N 18), согласно которому, если для нарушения есть своя специальная норма – она имеет приоритет над более общей. Само по себе это не освобождает вещателя от ответственности, однако производство по нарушению ч. 3 ст. 14.1. КоАП подведомственно арбитражному суду, а ст.13.22 КоАП – суду общей юрисдикции. Соответственно, арбитражный суд дело прекращает, а для обращения в суд общей юрисдикции истекает срок давности, в итоге – вещатель, хотя и допустил нарушение, всё-таки ответственности избегает.
Однако изначально рассчитывать на ошибку со стороны проверяющего органа не стоит. «Банальное нарушение» встречается часто, по нему имеется длительная практика привлечения к ответственности, и все процессуальные ошибки, которые уполномоченный орган мог совершить, он скорее всего совершил уже давно, сделал выводы и больше их не допустит. Признания нарушения со стороны СМИ ему не требуется, и отсутствие контакта со СМИ ему не особенно мешает. Если протокол рассматривается судом (как это происходит с нарушениями, администрируемыми Роскомнадзором), то отношение суда к занятой «отказной» позиции будет предсказуемо критическим. Шанс, что процессуальные нарушения будут в таких делах ничтожно мал, а шанс того, что привлекаемое лицо как-то может повлиять на это – вообще нулевые.
Таким образом, стратегия «отрицания» в данном случае бесполезная, и напоминает поведение провинившегося школьника, который не может признаться родителям, что совершил плохой поступок, с тем же результатом.
Как СМИ может облегчить свою участь в административном процессе, если признание его виновным в нарушении неминуемо?
Тут важно знать, что в рамках административного законодательства существует понятие «смягчающие обстоятельства». По сути «смягчающие обстоятельства» - это обстоятельства, при установлении которых судья или иной орган, рассматривающий административное дело, должен учесть указанные обстоятельства при назначении наказания. Понятно, что существуют также «отягчающие обстоятельства», имеющие противоположную роль. Соответственно, логика назначения наказания такова, что при наличии убедительных смягчающих обстоятельств наказание назначается в пределах нижней возможной рамки, а при наличии отягчающих обстоятельств – в пределах высшей.
Обратим внимание, что диапазон возможных наказаний по «любимой» для радиостанции части 3 статьи 14.1. КоАП для юрлиц (нарушение лицензионных требований) - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей, по не менее «любимой» статье 13.22 КоАП (нарушение порядка объявления выходных данных) - предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей. Таким образом, суд в пределах данных статей может вообще не назначать штрафа!
В статье 14.3 КоАП (нарушение законодательства о рекламе) среди возможных санкций нет предупреждения, тем не менее, размеры штрафов в пределах одного состава правонарушения варируются в 2-5 раз.
Кроме того, Конституционный Суд в Постановлении от 25.02.2014 N 4-П указал, что суды могут снизить с учётом наличия смягчающих обстоятельств размер штрафа ниже низшего предела (то есть например если минимальный штраф 100 000 рублей, суд вправе присудить и 10 000 рублей, если усмотрит в деле соответствующие смягчающие обстоятельства).
Таким образом, если обстоятельства дела таковы, что СМИ наверняка признают виновным в административном правонарушении, целесообразно обратить внимание на наличие смягчающих обстоятельств дела, и представить соответствующие доказательства: в отличие от недомотивированных возражений, про которые напишут «они опревергаются материалами дела» и всё, данные обстоятельства необходимо учесть, указать в постановлении о привлечении к ответственности, и их игнорирование даёт основание для обжалования.
Виды смягчающих обстоятельств
Рассмотрим, какие виды смягчающих обстоятельств могут иметь место в такой сфере, как работа СМИ. Смягчающим обстоятельствам посвящена статья 4.2. КоАП, и прежде всего, рассмотрим те виды смягчающих обстоятельств, которые приведены там прямо. Рассматривать будем не все (часть из них изначально не имеют отношения к организации), а те, которые наиболее актуальны с практической точки зрения.
раскаяние лица, совершившего административное правонарушение (п. 1 ч. 1 ст. 4.2. КоАП)
Раскаяние непосредственно связано с признанием вины – невозможно раскаяться, если не признаёшь нарушения. Раскаяние, помимо заявления «мы раскаиваемся», желательно подкрепить какими-то документами, подтверждающими, что организация осознала характер нарушения, установило какие-то дополнительные процедуры, которые позволят исключить такие нарушения в будущем, установило ответственных лиц и подвергло их дисциплинарной ответственности и т.п. Если в рамках дела имеется потерпевший, то ему принесены извинения (для «банальных нарушений» это маловероятно, но можно принести извинения в эфире радиослушателям, например). Всё это свидетельствует о том, что организация раскаивается в совершении правонарушения.
Поясним на упоминавшемся примере с нарушением ст. 13.22 КоАП (радиостанция «забыла» оттранслировать выходные данные в одном из блоков). Организация в рамках подтверждения раскаяния может предоставить документ о том, что было проведено служебное расследование, выявлено, кто допустил ошибку, с него взята объяснительная записка, ответственному сотруднику объявлен выговор (то есть он привлечен к дисциплинарной ответственности), внесены дополнения в должностные инструкции работников и м.б. даже организован автоматический монитринг наличия требуемого количество блоков выходных данных эфирной программы.
добровольное прекращение противоправного поведения лицом, совершившим административное правонарушение (п. 2 ч. 1 ст. 4.2. КоАП).
В данном случае имеет значение, когда совершение нарушения было прекращено и в связи с чем. Например, нарушение имело место в силу случайности или «человеческого фактора», имело место однократно и не повторилось – можно представить доказательства (например, эфирные справки). Немного хуже (но всё же стоит упоминания), если нарушение продолжалось до момента его обнаружения контролирующим органом, однако сразу после обнаружения (но не дожидаясь протокола) оно было исправлено (то есть не заметили нарушения, но как только заметили с помощью контролирующего органа – сразу же исправили).
В нашем примере с выходными данными – радиостанция может предоставить, например, эфирные справки, что недостаточное количество блоков с выходными данными выходило только 3 дня, а потом ситуация нормализовалась.
оказание лицом, совершившим административное правонарушение, содействия органу, уполномоченному осуществлять производство по делу об административном правонарушении, в установлении обстоятельств, подлежащих установлению по делу об административном правонарушении (п. 4 ч. 1 ст. 4.2. КоАП)
Например, административный орган запросил копии эфирных материалов, пояснений, иных документов и они были предоставлены. Это обстоятельство, которое смягчает административную ответственность в силу закона.
предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения (п. 5 ч. 1 ст. 4.2. КоАП).
Трудно представить себе угрозу вредных последствий от «банального правонарушения», но в рамках данного пункта целесообразно указать, что негативных последствий не наступило (тем более, что список смягчающих обстоятельств открытый, как будет указано ниже.
добровольное исполнение до вынесения постановления по делу об административном правонарушении лицом, совершившим административное правонарушение, предписания об устранении допущенного нарушения, выданного ему органом, осуществляющим государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль (п. 7 ч. 1 ст. 4.2. КоАП РФ).
Обязательно на стадии дачи пояснений (в частности, когда приглашают на составление протокола об административном правонарушении) оговорить, что совершение правонарушения прекращено, с предоставлением соответствующих документов (например, эфирных справок). Роскомнадзор (или например ФАС) не выдавал предписаний? Необходимо оговорить это при рассмотрении протокола – это смягчающее ответственность обстоятельство.
Согласно части 2 статьи 4.2. КоАП перечень смягчающих обстоятельств является открытым – суд или административный орган вправе (но не обязан) учесть в качестве смягчающих вину обстоятельств другие обстоятельства, которые прямо в список части 1 статьи 4.2. не входят. Приведём здесь те, которые могут быть упомянуты в контексте «банального нарушения», и, по аналогии, могут быть учтены.
Совершение правонарушения впервые.
Это смягчающее ответственность обстоятельство, которое многие суды или административные органы рассматривают как смягчающее. Поэтому если ранее к ответственности за данное нарушение не привлекали, укажите на него как на смягчающее обстоятельство.
Высокая социальная значимость организации.
Это обстоятельство, которое имеет большой «вес» для региональных (районных) радиостанций. Вы вещаете в небольшом районе с населением до 100 000 человек. Радиостанций кроме вашей нет или почти нет. При этом вы постоянно взаимодействуете с МВД, МЧС, местной администрацией, общественными объединениями (например, коренных народов, проживающих на данной местности). Попросите их написать благодарственное письмо, характеристику и т.п. – можно даже не ждать, когда привлекут к ответственности – всё равно пригодится. Как правило, такие структуры не могут заплатить за сотрудничество, однако благодарственное письмо выдают охотно. Имейте в виду - ни Роскомнадзор, ни суд, ни иной административный орган не имеют принципиальной задачи разорить штрафами единственную районную радиостанцию, и по практике обращают внимание на подобные обстоятельства.
По этой причине, если назначение штрафа способно существенно затруднить работу радиостанции, можно обратить внимание надзорного органа (и суда) на этот факт, и на то, что наличие радиостанции в районе имеет социальную значимость. Социальную значимость можно подтвердить благодарственными письмами, отзывами, характеристиками, а тяжёлое финансовое положение – данными бухгалтерской отчётности.
Совершение правонарушения в силу «случайных обстоятельств».
Бывают ситуации, когда правонарушение совершено не в силу умысла руководства (например, умышленно игнорируется ограничение на распространение ненадлежащей рекламы), а в силу обстоятельств, которые носят случайный характер и обусловлены нехваткой у радиостанции ресурсов для обеспечения тотального контроля за соблюдением всех правил. Например, произошёл сбой компьютерной программы, либо ответственный сотрудник ошибся или не знал о наличии каких-то правил, которые он нарушает. Как мы писали выше, само по себе это не будет являться основанием для освобождения от ответственности, однако тем не менее это может быть учтено в качестве смягчающих обстоятельств. Подтвердить их можно актом или иным документом, который образовался в результате взаимодействия с изготовителем программы (то есть если эфирная программа дала сбой – очевидно, что вещатель обращался к изготовителю с сообщением об ошибке). Нехватку квалифицированных кадров можно обосновать детальными пояснениями с приложением данных, например, статистических (например, рынок специалистов в этой области не очень большой, уровень зарплат высокий, поэтому шанс привлечь высококвалифицированного специалиста, например, в области законодательства о рекламе, в районном центре с населением в 50 000 человек, очень невелик).
Наконец, стоит обратить внимание на ещё одно основание для освобождения от штрафа. Если СМИ является субъектом малого или среднего предпринимательства (для этого есть критерии, установленные в статье 4 Закона N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», проверить свою организацию можно в соответствующем реестре, там же получить электронную выписку), административное наказание за впервые совершенное правонарушение при отсутствии имущественного ущерба, а также ущерба публичным интересам (их в абсолютном большинстве случаев нет) в ряде случаев может быть заменено на предупреждение (даже если его нет в составе санкций, перечисленных в соответствующей статье КоАП). Это послабление было введено в 2016 году, когда КоАП был дополнен статьей 4.1.1., устанавливающей такое правило. Это правило имеет исключения (например, оно не применяется при ответственности за «фейки»), но например статья 14.3. КоАП (нарушение законодательства о рекламе) подпадает под её действие, при этом санкции статьи 14.3. КоАП предупреждения как такового не предусматривают. Соответственно, если СМИ впервые привлекают к ответственности по данной статье, и оно является субъектом малого предпринимательства – целесообразно написать ходатайство на основании статьи 4.1.1. КоАП о замене административного штрафа предупреждением, с приложением выписки из реестра субъектов малого и среднего предпринимательства.
Андрей Кашин, медиаюрист
Специально для Radioportal.ru
Андрей Кашин - независимый медиаюрист. Занимается вопросами правового регулирования вопросов рекламы, авторских и смежных прав, лицензирования, налогообложения, защиты чести и достоинства, деловой репутации региональных и московских СМИ. Опыт работы свыше 10 лет. Понимает правовые и финансовые механизмы жизни медиакомпании.
© 2001–2021 Фонд Независимого Радиовещания
Адрес редакции:115035, Москва, Раушская набережная, 4/5, строение 1
Телефон редакции:+7-499-551-57-00
Факс редакции:+7-499-551-57-00
Разработка сайта: edenhost.ru